: 行政法院已改制,行政判決品質提昇否
發表者 1234 於 2006-06-15 12:17:55 (1663 人氣)



  依我國舊的訴願法與行政訴訟法,人民對於中央或地方機關的行政處分,認為違法或不當,致損害其權利或利益者,得向原處分機關的上級行政機關表示不服而提起訴願,請求撤銷原處分;人民對於原處分機關的上級行政機關之對於訴願案件的決定,如仍然不服,得再向該上級行政機關的上級機關提起再訴願,請求撤銷原處分機關的行政處分。人民對於該上上級行政機關再訴願決定如仍然不服,則可向行政法院提起行政訴訟,請求行政法院依訴訟程序審判,以決定原行政機關的處分是否應予撤銷。行政法院的判決,一審終結,且為書面審理,即並不開庭,也不行言詞辯論。人民對於行政法院的判決,不得聲明不服。故行政法院既是初審法院,又是終審法院。一審終結,即是此意。

  政府鑒於以往行政機關對於人民訴願案件的處理,常有氣息相通之弊,即不問下級行政機關對於人民的行政處分是否有違法或不當的情形,並不深究予支持的心態;人民對於違法或不當的行政處分,於原處分的行政機關的上級機關為訴願的決定,鮮有如人民之願而撤銷原行政處分的;人民於再訴願程序,也鮮有改變命運,即也不能如願而令原行政處分撤銷的。接著,人民不服再訴願決定所提起的行政訴訟,十之八九也遭行政法院駁回。因此,人民常無奈地戲稱當年的行政法院為「駁回法院」。

 政府為落實保障人民合法權益,匡正行政機關違法或不當的行政處分,於是大刀闊斧地修正訴願法與行政訴訟法,將再訴願程序予以刪除,免去人民徒勞無益一再訴願之苦。又為雪恥「駁回法院」,乃將行政法院改制為高等行政法院及最高行政法院。人民於不服訴願決定時,得向高等行政法院提起行政訴訟,請求高等行政法院判決撤銷原行政機關違法或不當的行政處分等等。在高等行政法院,實地開庭調查證據並行言詞辯論,俾使高等行政法院更能瞭解案情真象,做出較為適法的判決,以達保障人民權益並確保國家行政權的合法行使。

 政府為以上的興革,用心良苦。然而,行政法院雖已改制,行政判決品質是否必然已提昇?事實上再怎麼好的制度,如果人謀不臧,執法偏差,也是了然!茲舉一跨越新舊行政救濟制度的實例來探討此一問題。

 鄭某某於民國八十五年度,經國稅局核定執行業務所得等共收入新台幣(下同)一百三十多萬元,減去百分之三十必要費用後再減去免稅額及扣除額後之所得淨額為數十萬元,核定鄭某八十五年度應繳綜合所得稅八萬五千餘元。鄭某以該年度因保證債務被法院強制執行,折損一百多萬元,故鄭某在該年度雖有數十萬元收入(總收入減去百分之三十必要費用),但已折損一百多萬元,已不足以供生活所需,亦即不足以依所得稅法減去免稅額及扣除額,故該年度應繳所得稅應是零。因此向國稅局申請複查。國稅局的複查決定~是維持原來的核定,理由是個人因保證債務虧損一百多萬元,並非所得稅法所定扣除額項目之一,故認為鄭某該年度所得淨額應是數十萬元,據以課征八萬五千元所得稅並無不當。鄭某不服決定,依法向財政部訴願,理由是:
  一.因保證債務被法院強制執行而付出一百多萬元,該項支出本質上係被動式強制性的支出,由不得訴願人願意與否。訴願人在該年度雖有一百三十多萬元總收入去除必要費用(百分之三十)後,已不足應付此被動式強制性支出,更無足依所得稅法所定免稅額及扣除額之金額,已足認訴願人在該年度應繳所得稅應是零。

二.稅捐機關如僅明目納稅人年度之收入,不察其被動式強制性的付出,類似政府只顧健康人勞動力的運用,却不顧病患的苦痛,非德政者所取也。鄭某的訴願,却被財政部駁回,理由是:所得稅法規定扣除額項目計有:1.列舉扣除額:捐贈、保險費、醫藥及生育費、災害損失、購屋借款利息。2.特別扣除額:財產交易損失、薪資所得特別扣除、儲蓄投資特別扣除、殘障特別扣除及教育學費特別扣除等項目,係採列舉規定,個人之債務並非上開規定可資扣除之項目,所訴扣除保證債務支出一百多萬元,已無所得,委無足取。(為以上決定之訴願委員會主任委員王榮周。委員:陳林森、郭本厚、劉榮輝、楊重華、洪家殷、劉其昌、葛克昌、趙寶珍)
  鄭某不服財政部的決定,向行政院提起再訴願。理由:按個人之所得乃個人之「盈」,個人被動式強制性的支出乃個人之「虧」,在「盈」與「虧」互抵之後如有所餘,方為個人實際之所得,再依所得稅法所定減除免稅額、扣除額等,如有剩餘,方為所得稅法所稱之所得淨額,據此予以課征個人綜合所得稅,方符國家對人民課稅之本意。原處分及決定機關均未以再訴願人上開被動式強制性之支出乃個人之虧損,為該年度實際之付出,應與該年度收入互抵後如有所餘,方為個人在該年度實際所得,却另以未在免稅額、扣除額等範圍內,不得減除之,其見解顯有不當。查個人之虧損,應係核算個人有無所得之因素,並非於核算所得總額後得否減除之條件。原處分及決定機關均不顧個人之「虧」,只對個人之收入明察秋毫,對個人之所謂被動式強制性之付出,却不見輿薪,恰似對正常健康之人固可課以勞役,然對已有病痛、身體虛弱之人勞役照課,此顯非仁政者所為。

  行政院對於上開再訴願,予以駁回,除對於無關爭點所在之處長篇大論一番之外,其對於爭點所在之處,與財政部之決定理由無異,即指個人被動式強制性之支出,非列舉扣除額項目之一,不得扣除之。(為以上決定之訴願委員會主任委員張自強。委員:王俊夫、郭介恆、劉代洋、何美玥、劉春堂)

  鄭某不服行政院之決定,向當年屬舊制的行政法院提起行政訴訟,請求撤銷國稅局的原處分,理由:
  一.被告(國稅局一下同)以保證債務之支出非屬所得稅法所定扣除額項目之列,對原告於八十五年度賠去(一百多萬元)之事實視若無睹,於計算原告在該年度真正可資生活所需之淨額時完全不予考慮在內。簡言之,於計算個人所得淨額,即在未依法減除免稅額及扣除額前之個人所得額時,個人在該年度賠去之金錢損失是否應列入計算之因素,乃本案爭點之所在。

二.查憲法第十五條規定:「人民之生存權應予保障。」憲法保障之私有財產有所收益時,在發展人格及維護尊嚴所必要者外,仍有剩餘,始為公共利益之必要課徵所得稅,即所得稅不得侵犯納稅義務人及其家庭之生存權,課稅之基本原則為量能課稅之倫理要求,即個人租稅負擔應依其經濟支付能力來衡量,而定其適當之納稅義務,所得必須減除保障生存之必要費用及意外負擔,始得為課稅之起徵點,此乃憲法上保障生存權之意旨。從而國家必須先承認確保生存所需之所得,並非國家為所得參與分配者,唯超過生存所需者,國家始能行使課稅權,公權力如侵犯人民之生存權即成違憲。基於量能原則,納稅義務人所不可避免之支出,所得稅課徵時應予重視。又租稅行政不得牴觸法律,任何行政命令,法律如與憲法牴觸,均屬無效。

三.復查個人之綜合所得稅,就個人綜合所得總額減除免稅額及扣除額後之綜合所得淨額計徵之,所得稅法固有此規定,然個人之綜合所得稅乃按個人各年度實際收支情況核計,採年度分割制,各年度之核計與其他年度之收支情況無涉。原告於八十五年度固經核計收入總額一百三十多萬,然該年度因保證債務被強制執行賠去一百多萬,故原告於該年度在未依法減除免稅額及扣除額之前,在得數十萬元(除去一百三十多萬百分之三十必要費用)與失(一百多萬)之間,真正之所得淨額應是零。被告等竟置原告於該年度被動式強制性之意外負擔(一百多萬)於不顧,對原告之得明察秋毫,對原告之失却不見輿薪,猶如嚴重失血、臉色蒼白之人,仍予抽血入庫。試問人民如何能生存。總之,被告對原告於八十五年度計算實際收入時不許將所失一併計算,非但無法律依據,其租稅行政,顯然違憲。

 四.本案爭點並不在原告在八十五年度因保證債務所為被動式強制性之支出,是否在於所得稅法第十七條所定扣除額之列,而係在於原告八十五年度實際所得在依所得稅法減除免稅額及扣除額之前究竟若干之問題。被告在答辯中仍如在訴願程序中陳詞上開被動式強制性之重大支出非在所得稅法所定扣除項目,顯未觸及本案之爭點。

 五.個人綜合所得稅何以就個人綜合所得於減除免稅額及扣除額後計徵之,而非逕依個人綜合所得總額計徵,實乃本著憲法所定人民生存權應予保障之精神。蓋人民之所得在能維持人民之基本生活所需之外,如有餘額方予課征所得稅。如人民之所得已不足其生活所需,即不予課稅。原告於八十五年度經被告核定各類所得總額為一百三十多萬元,但此所得並非全為原告個人及家屬在該年度生活所需可得利用之實際金額。由於被動式強制性之支出一百多萬元,原告在該年度已無實際可供生活所需者,被告不顧原告在該年度已無實際可供生活所需之金額,却依原告在該年度虛幻所得數字核計之,如此租稅行政顯然違憲。

  鄭某提起行政訴訟之時,行政法院雖已改制,但因係依舊制歷經訴願、再訴願程序,故該案行政訴訟程序,不經高等行政法院之言詞審理程序,逕由最高行政法院判決,仍遭一審終結的命運,結果可想而知一原告之訴駁回。理由:個人之債務並非為所得稅法所定可資扣除之項目,所得稅法所定扣除額之項目,採列舉規定,與憲法保障人民生存權之意旨尚難謂有違。(為此判決的審判長黃祿星。法官:彭鳳至、蔡進田、黃璽君、廖宏明)

  鄭某對於該確定判決,依法向新制的最高行政法院提起再審之訴,請求廢棄原確定判決及撤銷原處分等。
理由:
 一.再審原告就八十五年度因保證債務而有被動式強制性之虧損支出一百多萬元。並非主張依所得稅法第十七條所定扣除額之規定扣除之。然原確定判決又依再審被告之主張認再審原告上開虧損並非所得稅法第十七條所定扣除額項目之一,故於核算個人綜合所得淨額時不得扣除之而大做文章,從而為再審原告敗訴理由之一,係未切入爭點論斷之舉,屬判決適用法規不當之違法。

 二.再審原告在原行政訴訟程序乃主張再審原告上開虧損應於依所得稅法減除免稅額及扣除額之前核算個人足供生活所需之實際所得究竟若干時一併核算。若僅對個人之毛收入明察秋毫,對個人之重大虧損~不見輿薪,如此稅務行政即屬違憲。然原確定判決竟指個人債務非在扣除額項目之列,對之不予考量,並不違憲云云,而為再審原告敗訴理由之一,亦係未切入爭點論斷,亦屬判決適用法規不當之違法。

 三.再審原告在原行政訴訟起訴狀強調:1.憲法保障之私有財產有所收益時,在發展人格及維護尊嚴所必要者外,仍有剩餘,始為公共利益之必要課征所得稅。2.所得必需減除保障生存之必要費用(按:即所得稅法所定免稅額及扣除額)及意外負擔(按:即如本件所指虧損)始得為課稅之起征點。3.國家並非為所得參與分配者,必須先承認確保個人生存所需之所得。唯超過生存所需者,國家始能行使課稅權。4.基於量能原則,納稅義務人所不可避免之支出,所得稅課征時應予重視,否則,公權力侵犯人民之生存權即成違憲。5.租稅行政不得牴觸法律,任何行政命令、法律如與憲法牴觸,均屬無效。然原確定判決對以上再審原告之主張隻字不提,當然未能詳予論斷,當係判決不備理由之違法。

 四.所有稅吏及法官,人人處身在再審原告之境,對於再審被告之處分及原確定判決,是否皆能心悅誠服。否則,在訴訟中,人民與稅務機關皆為訴訟當事人,一律平等,在論斷中,不得有輕重之別,方符公平正義之法律本質。然而,該再審之訴,仍遭新制的最高行政法院判決駁回。理由:除沿用最高行政法院原確定判決理由外,又以原(確定)判決業已表明再審原告所指之虧損並非所得稅法第十七條所定之扣除項目,自不得扣除;是原判決並非就再審原告之主張「隻字不提」,難謂原判決有理由不備之情形。再審原告所述情形,無非係再審原告與原判決有法律見解之岐異,尚非可認原判決有適用法規錯誤之情形。(為再審判決的審判長吳錦龍。法官:鄭淑貞、林家惠、劉鑫楨、吳明鴻)

  然查:鄭某並非主張其在八十五年度一百三十多萬元的虧損要依所得稅法第十七條之規定予以扣除,而係主張在未依所得稅法之規定減除免稅額與扣除額之前,究竟有多少金錢收入得以供生活所需,亦即得以減除免稅額與扣除額。最高行政法院之原確定判決及再審判決,却一直強調鄭某之虧損不得依所得稅法所定之扣除額扣除之。有司一再避開人民訴求之所在,人民的吶喊,簡直是對牛彈琴!

  依此跨越行政法院改制前後的具體案例,足見改制後的行政法院的判決,與改制前的判決,並無差異,其如此判決,是否就是明眼人說瞎話,有待賢達論斷之。

  當今,在法學界,被譽為法學專家的,真正的專家固然很多,但徒具虛名的也不少。在司法界,不問是在地方法院、高等法院、甚至最高法院(包括行政法院體系),法官相當多,但法匠也不少。何謂法匠?法匠具有熟悉眾多法規的本事,但僅止於此。法官則不然,他非但熟悉眾多法規,更洞悉各該法規的立法意旨,這就涉及法理的高深智識。在司法工作上,對於各項法規,法匠只知其然(怎麼規定),却不知其所以然(為什麼要這麼規定);法官則非但知其然,且知其所以然。君不見工匠只知其然(怎麼做),却不知其所以然(為什麼要這麼做);工程師則非但知其然,且知其所以然。
 
  按法律的本質在情與理,合乎公平正義,更具有人性。任何規章若不合情、理,又無人性,就不是法律,而是魔道。法官依法而治(理)人,魔鬼以魔道而整人。法匠因不知法律之所以然,其執法時難免有所偏差,竟至整人的境界,致自陷於魔而不自知。例如某勤勞農夫在田野間撿獲獵槍,好奇而試射之,被查獲後經依違反槍砲彈藥刀械管制條例判處有期徒刑數年並命強制工作三年,如此判決,正義何在?情理何在?人性何在?因而,嗣後諸多被判強制工作三年的案例,於執行中,強制工作三年全被取消,足見政府察覺凡是不合情理,不合人性的判決,制法另行抵制之,善哉,善哉。諸位法界先進的大法官及所謂專家們,究竟是法官或法匠,可由對下列簡單案例的判斷而測知之。
案例:

  某甲與某乙素為至友,其間金錢之授受,一向均憑「君子一諾」,既無須書立字據,亦無須旁人見證。某甲向某乙借得萬元應急,嗣後並已還清,茲因其間金錢往來頻繁,某甲還此萬元之事實某乙竟已遺忘,而在其記憶所及,某甲似尚未還此萬元借款,且因嗣後甲乙兩人感情決裂,某乙遂基於消費借貸關係,依據民法第四百七十四條之規定,對某甲提起返還該萬元借款之訴,某甲為裁判上之自認,承認向某乙借得萬元應急屬實,唯以業經清償完畢為抗辯,請求駁回某乙之請求。經調查證據之結果,甲乙間消費借貸契約之存在與否,除某甲之自認外,別無其他證據以資證明,而某甲清償某乙萬元之借款,除某甲之陳述外,亦別無旁證。

判斷:
法官的判斷:某甲(借款人)勝訴。
法匠的判斷:某乙(金主)勝訴。
道理何在?如有興趣,請參考拙作:民國六十一年七月十四日之第五五七期司法通訊所登載「論裁判上附限制之自認」一文。

  行政法院的法官(以下簡稱法官)審判的對象是人民與行政機關,後者就是政府。法官也是公務員,法官審判人民與政府間的私權糾紛,當然也是在處理公務。一般而言,法官為效忠政府,心態上甚是偏向於政府的利益,從而,人民與政府「鬥」(訴訟之意)類皆慘敗。所謂「民與官鬥」,不敗幾希!然而,無人民,即無政府,政府因人民而存在,明白這個道理,在行政訴訟上,人民與行政機關應是站在同等地位。行政訴訟制度創立的目的,在保障人民權益並確保國家行政權的合法行使。因此,行政法院的法官若抱著偏向支持行政處分的心態,顯不恰當,尤其此種忽視人民權益,如同鄉下歹人流傳的話語:別人家的小孩永遠死不完,多死幾個沒有關係,也與我無關,等等的心態,是否相同,有待有心人士細細推敲。

你憑慈愛領了你所贖的百姓;你憑能力引他們到了你的聖所。
(出埃及記十五章13節)


註:本文登於2003年2月1日台南律師通訊。

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